Skrevet av Sverre den 31.07.2014

Åpenhet i politiske utvalg

Kontrollutvalg 0 kommentarer

Det har lenge vært stille fra Det politiske dyr. Med en jobb som krever en viss politisk nøytralitet har jeg kanskje latt selvsensuren bli i overkant streng. Jeg skal prøve å bli bedre.

Dette er en reposting av en artikkel jeg skrev til Kommunerevisoren, medlemsbladet til Norges Kommunerevisorforbund. Det er skrevet med kommunale kontrollutvalg, revisorer og kontrollutvalgssekretærer som målgruppe, men regelverket er akkurat det samme for andre politiske utvalg. Dette burde derfor være interessant for alle som sitter i et politisk utvalg, eller for andre samfunnsengasjerte.

Åpne dører i kontrollutvalgene

Sommeren 2013 trådte en endring av kommuneloven i kraft, som førte til at hovedregelen ikke lenger er at kontrollutvalget kan holde sine møter bak lukkede dører. Hvordan må vi, som kontrollutvalgsmedlemmer, sekretærer og revisorer forholde oss til dette?

Som kontrollutvalg, og dets hjelpere, har vi en viktig oppgave i å bidra til å styrke demokratiet og folks demokratiske rettigheter. Åpenhet har blitt en stadig sterkere del av det norske demokratiet, og vi har en plikt til å forholde oss lojale til dette. Fram til juni 2013 var vi gitt den unike tilliten å holde lukkede møter uten særlig begrunnelse, men prinsippet om åpenhet har nå blitt så sterkt at Stortinget ikke lenger ser grunnlag for at dette kunne, eller burde, fortsette. Vi må nå forholde oss til åpenhet på lik linje med andre politiske organer.

Jeg vil innledningsvis understreke at jeg i denne artikkelen har en praktisk tilnærming til hvordan loven skal anvendes. Det er mulig at jeg her kommer med noen forenklinger, og utelater noen forbehold, særlig når jeg ikke mener disse er særlig relevante for hverdagen i kontrollutvalget.
La meg først starte med et par avgrensninger og begrepsavklaringer for å unngå misforståelser. Til tanken om åpenhet i forvaltningen knytter det seg flere viktige prinsipper. For det første har vi prinsippet om dokumentoffentlighet, dette reguleres i offentleglova, og gjelder dokumenter. Dette er separat fra prinsippet om møteoffentlighet, som er definert med utgangspunkt i kommuneloven § 31. Det er det siste prinsippet jeg omtaler i denne artikkelen, men det er viktig å ha med seg at det ikke er en nødvendig sammenheng mellom at dokumenter unntas offentlighet og at møter lukkes. Reglene for disse to tingene er forskjellige, og bare delvis overlappende.

Motstykket til offentlighet, både når det gjelder møter og dokumenter er taushetsplikt. Taushetsplikt knytter seg til opplysningene i seg selv, og gjelder bare for opplysninger nærmere definert i forvaltningsloven og en del særlover. Det er viktig å merke seg at det heller ikke er noen 1-til-1-sammenheng mellom disse prinsippene. Et dokument er ikke automatisk underlagt taushetsplikt når det er unntatt offentlighet, og det hersker ingen generell taushetsplikt om det som skjer i et lukket møte. Dokumenter som inneholder taushetsbelagt informasjon skal imidlertid ikke være offentlige, og møter skal lukkes når det omtales taushetsbelagt informasjon.

Hovedregelen: Full åpenhet

Så, til reglene for møteoffentlighet. Alle politiske er underlagt møteprinsippet. Dette er nedfelt i § 31. Her slås det i nr. 1 fast at:

1. Folkevalgte organer behandler sine saker og treffer sine vedtak i møter.

Hovedregelen for møteoffentlighet finner vi i kommuneloven § 31 , om møteoffentlighet, nr. 1 som lyder:

1. Enhver har rett til å overvære møtene i folkevalgte organer.

Det er altså en klar sammenheng bak at både behandling og vedtak i folkevalgte organer skal foregå i møter, og at enhver har rett til å overvære møtene. All politisk behandling skal gjennom dette være tilgjengelig for offentligheten. Ordene ”behandler sine saker og…” i § 30 ble tatt inn i revidering av loven i 2011 for å understreke at dette gjelder ikke bare den delen av behandlingen der man treffer vedtak, men også der man for eksempel bare innhenter informasjon¹. I utgangspunktet skal derfor alle sammenhenger der kontrollutvalget trer sammen og diskuterer eller mottar relevant informasjon om saker være offentlige. Kontrollutvalget kan ikke ha ”informasjonsmøter”, ”orienteringer”, ”arbeidsmøter”, ”formøter”, ”seminarer” eller lignende der allmennheten nektes adgang, og det ikke på rimelig vis legges til rette for at de får innsyn.

De eneste lovlige unntakene fra dette er fire forholdsvis strenge regler nedfelt i kommuneloven § 31 nr. 2-5. For å kunne lukke et møte må alltid en av disse fire hjemlene kunne benyttes, og det må nedfelles i protokollen nøyaktig hvilken av dem utvalget påberoper seg. To av disse reglene er ”skal-regler”, altså påbud om å lukke, mens de andre to er ”kan-regler” som gir mulighet for å lukke dersom utvalget mener det er nødvendig. I alle tilfeller skal det fattes et eksplisitt vedtak om lukking i møtet, også når man er pliktig til det.

Unntak 1: Lovbestemt taushetsplikt

Kommuneloven § 31, nr.2 lyder:

2. Et folkevalgt organ skal vedta å lukke et møte når det foreligger lovbestemt taushetsplikt.

Dette er den første, og antagelig viktigste unntakshjemmelen for kontrollutvalget, og en som er forholdsvis grei å håndtere. Som tidligere nevnt er enkelte opplysninger underlagt taushetsplikt ved lov, og kontrollutvalget, på lik linje med offentlig ansatte, plikter å sørge for beskytte disse opplysningene. Det inkluderer en plikt til å lukke møtet når disse omtales. Dersom det er praktisk mulig å dele opp saken på en slik måte at det bare er nødvendig å trekke inn de taushetsbelagte opplysningene i deler av debatten tilsier en lojal oppfølging av loven at man bør lukke møtet bare under denne delen av saken². Personer som kan innlemmes i taushetsplikten kan gis tillatelse til å være til stede. Dette kan for eksempel ofte gjelde rådmannen og dennes representanter.

Den taushetsplikten som oftest vil være relevant for kontrollutvalget er den som følger av forvaltningsloven § 13. Dette gjelder enten ”1) Noens personlige forhold”, eller ”2) tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.” Jeg går ikke i detalj på tolkningen her, ut over å peke til at det stort sett er nr.1 som er aktuell for kontrollutvalget, altså ”noens personlige forhold”.

Enkelte revisorer påberoper seg, etter det jeg erfarer, denne bestemmelsen kombinert med revisors taushetsplikt etter kommuneloven § 78 nr. 7, for å kreve lukking av møter i kontrollutvalget under sine orienteringer. Jeg vil i slutten av artikkelen komme tilbake til hvorfor jeg mener dette ikke er riktig.

Når man skal benytte kommuneloven § 31, nr. 2 som hjemmel er det viktig at det i protokollen også oppgis fra hvilken lovbestemmelse denne taushetsplikten kommer. Et eksempel på fullstendig lovhenvisning kan her være: ”kommuneloven § 31 nr. 2, jf. forvaltningsloven § 13 nr. 1”

Unntak 2: Personalsaker

Kommuneloven § 31, nr.3 lyder:

3. Et folkevalgt organ skal vedta å lukke et møte når det skal behandle en sak som angår en arbeidstakers tjenstlige forhold.

Dette er den andre ”skal-regelen”, der et politisk organ er pliktig til å lukke møtet. Denne bestemmelsen kommer i tillegg til taushetspliktsbestemmelsen i nr.2, og det er viktig å legge merke til at det her er sakstypen, ikke de eventuelle opplysningene som kommer opp, som gir plikten til å lukke. Saken må ha en arbeidstakers tjenstlige forhold som tema. At det rettes kritikk mot en ansatt i forbindelse med en annen sak er for eksempel ikke tilstrekkelig. Typiske eksempler på saker som omfattes av denne paragrafen er behandling av tilsetting, oppsigelse, avskjed, lønnsvilkår eller permisjon for enkeltpersoner³.

Denne paragrafen bør ikke komme til anvendelse veldig ofte i kontrollutvalget. Kontrollutvalget skal ikke være noe klageorgan eller organ for generell overprøving av rådmannens avgjørelser, og bør kun i svært spesielle tilfeller befatte seg med personalsaker knyttet til enkeltpersoner.

Unntak 3: Når hensynet til personvern krever det

Kommuneloven § 31 nr. 4 lyder:

4. Et folkevalgt organ kan vedta å lukke et møte når hensynet til personvern krever det.

Her er vi over på bestemmelser der kontrollutvalget kan vedta å lukke møter. Dette er også en bestemmelse som kommer i tillegg til taushetspliktsbestemmelsene. I enkelte tilfeller kan det være slik at de konkrete opplysningene i en sak ikke er taushetsbelagte, men at det er klart at det å behandle saken i offentlighet kan være en urimelig krenkelse av personvernet til enkeltpersoner. I loven brukes ordet krever, som understreker at terskelen for dette skal være høy. Det må også gjøres en konkret vurdering av hva som i den aktuelle saken bør veie tyngst av enkeltpersonens rett til personvern og allmennhetens rett til innsyn. Dersom det foreligger lovbestemt taushetsplikt om opplysningene er det ikke denne hjemmelen, men hjemmelen i nr. 2 som skal benyttes.

Denne regelen kan for eksempel komme til anvendelse når det i en sak er behov for en debatt med inngående diskusjon om noens personlige egenskaper, uten at dette trenger å innebære avdekking av taushetsbelagt informasjon, og uten at det er en personalsak angående noen ansatte i kommunen. Det er vel heller ikke her noen grunn til å tro at dette vil gjelde veldig mange saker i kontrollutvalget.

Unntak 4: Sterke offentlige interesser

Kommuneloven § 31 nr. 5 lyder:

5. Et folkevalgt organ kan vedta å lukke et møte når hensynet til tungtveiende offentlige interesser tilsier det, og det vil komme fram opplysninger i møtet som kunne ha vært unntatt offentlig innsyn etter lov 19. mai 2006 nr. 16 (offentleglova) dersom de hadde stått i et dokument.

Dette er nok det mest kompliserte av de fire unntakene å forholde seg til. Denne bestemmelsen stiller opp et dobbelt krav, der begge må være oppfylt:

1. Det må foreligge tungtveiende offentlige interesser.
2. Det må fremkomme opplysninger som kunne vært unntatt offentlighet etter offentleglova dersom de hadde stått i et dokument.

Disse interessene må altså være tungtveiende. Dette understreker at det skal være svært høy terskel for å bruke også dette unntaket. Interessene må også være offentlige, det må altså være saklige og legitime grunner for at det ikke er i samfunnets interesse at det behandles i et åpent møte. Denne paragrafen er her for å beskytte samfunnet, ikke politikernes interesser. Å lukke møtet for å kunne føre en åpnere og firere debatt, for å slippe støy og bråk, eller for å skjerme administrative eller politiske prosesser fra innsyn er for eksempel ikke lovlig med denne hjemmelen.
Det må i tillegg vises til en konkret hjemmel i offentleglova som handler om unntak for slike opplysninger dersom de hadde stått i et dokument. Et mulig eksempel på dette kan være hensynet til det offentliges forhandlingsposisjon i en pågående sak (off.l. § 23), for eksempel hvis kommunens verdivurdering ble kjent for motparten. Selv om det er offentleglova som brukes som hjemmel er denne bestemmelsen knyttet til møtet, og det som sies der, ikke til saksdokumentene. Det er derfor ikke automatisk slik at møtet kan lukkes etter denne paragrafen fordi det foreligger saksdokumenter som er unntatt offentlighet.

Også her skal det vurderes strengt, og hensynet til den gjeldende offentlige interessen må veies opp mot hensynet til allmennhetens legitime interesser i innsyn⁴.

Revisors taushetsplikt

Et spørsmål det tidvis har vært debatt om er hvordan møter i kontrollutvalget er forenlig med revisors taushetsplikt etter kommuneloven § 78 nr. 7. Jeg har blitt fortalt at enkelte revisorer har trukket dette så langt at de nekter å orientere kontrollutvalget om noe som helst som angår revisjonen i åpne møter. Dette bygger etter min mening i så fall på en feil tolkning av loven.

Av kommuneloven § 78 nr. 7 kan vi lese at revisor har taushetsplikt om det denne får kjennskap til gjennom revisjonen ”Med mindre det følger av revisjonens oppgaver etter denne lov…”. En av revisjonens oppgaver er å orientere kontrollutvalget om sin virksomhet, og kontrollutvalget er pålagt å ha åpne møter. Dette ble etter min mening gjort tydelig i Ot.prp. 70 (2002-03) for over 10 år siden, men all tvil bør i alle fall være feid av banen med lovforarbeidet i Prop. 119 L (2011-2012), der departementet slår fast at:

Departementet kan etter dette ikkje sjå at lova § 78 nr. 7 er til hinder for at revisor uttalar seg i eit ope møte i kontrollutvalet.

Med andre ord må revisor også forholde seg til hjemler for lukking på bakgrunn av det konkrete innholdet i orienteringene og dokumentene, og kan ikke kreve lukking på bakgrunn av den generelle bestemmelsen om taushetsplikt for revisor.

Oppsummering og avslutning

Som jeg her har vist er kontrollutvalget nå underlagt de samme reglene for åpenhet som kommunestyret og andre politiske organer. Det er kun 4 gyldige unntak fra denne hovedregelen, og de finnes alle i kommuneloven § 31.

Min erfaring, og det jeg har hørt fra andre steder i landet, er at åpne møter også innebærer svært få problemer i praksis, og at nesten alle saker i kontrollutvalget kan føres for åpne dører. Det kan noen ganger være litt utfordrende å venne seg på at man må kunne stå til rette for offentligheten for alt det man ytrer i kontrollutvalget, men er det så urimelig å forvente dette av folkevalgte og de som arbeider på deres vegne?

Jeg er opptatt av at vi som kontrollinstanser også har en plikt på oss til å være lojale både mot lovens bokstav og dens intensjon. Åpenhet har blitt en svært sentral del av demokratiet, er viktig for det politiske systemets legitimitet. Det er viktig at vi bidrar til denne åpenheten. Heller enn å vri og vende på disse bestemmelsene for å prøve å finne en måte å lukke møtene på av bekvemmelighetshensyn mener jeg kontrollutvalgene alltid bør snu problemstillingen den andre veien, og stille spørsmålet: ”Er det helt nødvendig at vi lukker møtet nå?” I noen få tilfeller er svaret ja, i alle andre tilfeller bør man la være.

1. Jan Fridtjof Bernt, kommentarer til kommuneloven, Rettsdata.no, noter 454, 455 og 478. [↩]
2. Jan Fridtjof Bernt, kommentarer til kommuneloven, Rettsdata.no, note 481 [↩]
3. Jan Fridtjof Bernt, kommentarer til kommuneloven, Rettsdata.no, note 483 [↩]
4. Jan Fridtjof Bernt, kommentarer til kommuneloven, Rettsdata.no, noter 488-92 [↩]